如何认识城市的新区之二 | 城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第二十二期

本期作者：

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

从全国各地不同类型的“新区”发展实践来看，一般来说，沿着城市边缘开发的新区成功的案例比较多。虽然有些中等以下城市的新区距离老城有几公里远，但是在规模并没有超出老城区太多的前提下，成功的几率也比较大。这并不取决于是否老城的人都会向新区搬迁，而是取决于新区所在城市的行政等级和管理区域的人口规模。

在我接触的一些城市官员中，他们设立新区的考虑大多有以下几个方面的因素：一是城区发展的空间不够，需要另行开辟新区；二是沿着城市边缘发展，拆迁补偿成本过高，新区的工业投入要求低成本，而过高的补偿成本影响到新区开发的进度；三是老城区基础设施改造的难度太大，经济和社会成本都承担不起；四是希望新区建设之后，在空间上实现老城区人口和新城区人口的置换，减缓老城区人口过多、交通拥堵的压力；五是GDP增长还得靠持续引进新的产业，只有开辟较大的新区空间，才可以为未来招商引资提供充足的承载空间等等。

确定了设立新区的发展目标，也要面临以下几个问题：如何选址？未来的发展规模有多大？如何解决资金投入问题？土地指标从哪里来？这些都是地方城市政府面临的最直接的困难。选址肯定要开辟新的发展空间，但是空间容量的大小往往是缺乏客观依据的，大多只是根据政府管理者的主观想象。除了个别例子之外，例如像深圳，大概有将近2000万的人口在这里生活和就业，也是一线城市。前海经济区规划面积只是15平方公里。从深圳的经济体量和招商引资的能力来看，完全可以选择上百平方公里甚至更大的面积，但是受到土地发展空间的约束，选择15平方公里恰恰是最经济、也是最现实的考虑。而同时广东省的其他经济区和开发区面积大多都是几十平方公里甚至几百平方公里。当然什么时候能够通过招商引资把这些空间填满那是后任的事情。

为什么曾经在全国出现的新区热导致一些赫赫有名的新区都出现了严重的债务和开发滞后的问题。其实规划面积是一个方面，选址的问题更为突出。把全国各种新区发展的现状加以比较，可以清楚的看到一个结果，选址离城市较远的新区成功的不多，而沿着城市边缘开发的新区基本上空间都被房地产和企业填满了。所以我们把选址较远的新区称之为孤岛式新区。陕西的西咸新区做了5个组团的规划，设想十分宏大，当时宣传也轰轰烈烈。到今天为止，开发的进度远远低于想象。原因在于忽视了交通距离、基础设施以及服务业的成本问题。一般来说城市沿边缘开发，服务业成本和基础设施成本最低，因为交通的半径越小，服务业的规模效益越高。远离主城区的新区，培育服务业的成长需要很长的时间，所以大多新区的服务业发展都严重滞后。

在一些孤岛式新区也沿袭了城市传统新区的做法，就是规划标准过高，在一定程度上加大了服务业的经营成本。我在上海市临港工业区考察的时候，曾经和负责人聊过，规划建设了如此漂亮的新城，想在街上找个能吃油条、馄饨的早点摊却无处可寻。原因是现代化的高楼大厦和高标准的生态空间，容不下能满足蓝领或中低收入人口等居民实际生活需求的各种服务业态。

这些孤岛式新区失败的另一类原因在于规划规模过大。仅仅规划了人口不说，还要实现超前的基础设施建设，路网和基础设施网络构架都铺开了。如此巨大的投资成本需要靠房地产开发来补偿。但是交通距离的短板和城市服务业发展的严重滞后，以及生活的不方便等等，直接影响到地产的销售。当然，超越了自身招商引资的能力，超越了未来城市吸引人口流入的现实条件，地产销售肯定也会面临危机。最典型的就是唐山曹妃甸新区。大手笔的建设，投资了数百亿，规划了1900多平方公里，现在是大量的烂尾工程摆在那里，没有人愿意去收拾这个烂摊子。其实唐山只不过是一个地级城市，覆盖的人口有限，做出这样的失败决策肯定是缺乏对经济规律的认识。天津的滨海新区，于家堡和响螺湾新区所面临的问题也是类似，已经出现了严重的债务问题和烂尾问题。靠一个直辖市和1400万人口一线城市尚不能支撑滨海新区，那么其他如唐山曹妃甸新区、贵州的贵安新区、兰州新区等，所出现的问题则不可能是偶然的现象，都是在选址、规划人口规模和空间规模以及基础设施投入上出现了思路性的误区。

新区建设规模过大，选址距离主城区较远，当然有城市决策者的现实考虑。明明违反经济规律，为何还会在不同的空间造出具有同样问题的新区？原因在于一些管理者对于经济规律和空间规律的认识出现了严重的偏差。因为他们看到的很多新区都如此成功，以为复制新区模式会达到同样的效果。全国最早的新区建设就是青岛模式，政府向新区搬迁，带动了产业的东迁，也带来了房地产的发展。其实青岛新区的发展距离主城区并不远，另外那个时候还是上个世纪九十年代，我国招商引资的竞争格局尚没有完全确立。当竞争格局已经确立的时候，可供投资的资源面对于一个14亿人口的大市场，已然遭遇到供不应求的局面。每个城市都在过度放大自己招商引资的能力，并试图把新区纳入国家政策的支持，导致规模过度放大。其实，后来的国家对新区的政策优惠已经远不如当年的特区政策，相对公平的经济发展政策，使得各地的竞争手段不是靠中央特殊的政策支持，而是通过地方政府资源的供给。当资源供给的条件趋于平衡的时候，投资者的选择更为挑剔，可供城市选择的投资商也越来越少。所以新区发展模式的失败也就是必然现象。

选择远离城市建设新区还有一层考虑就是降低拆迁补偿的成本。随着城市主城区的发展以及长期以来基础设施投入的改善，优质公共服务资源集中在主城区，会抬高城里的土地价值，进而影响到房价的上升。随着城市空间向外延伸，城市近郊区农民的期望值也越来越高，他们对土地和房屋开发补偿的要求大幅度提升，增加了拆迁补偿的难度和提高了政府补偿的经济成本和运营成本。选择远郊区的一部分原因是希望降低补偿成本，而且可以加快开发速度。毕竟近郊区的农民在拆迁补偿的谈判方面，不会轻易达成协议，会严重影响开发速度。政府希望尽快地通过新区开发，取得工作成绩，实现GDP的增长，而且如果长期陷于与农民的谈判过程中，并引发社会矛盾，带来了负面影响就得不偿失了。但是如果细算账，除去各类补偿之外，沿主城区边界向外发展，其他的投入成本可以低很多，也不会造成大面积的资源闲置，近郊区的房地产销售也比远郊区好很多。但是一些急功近利的要求，例如在短时间内取得工作政绩等，肯定是政府选择未来新区发展空间的优先考虑因素。最典型的例子莫过于我国高铁站的建设，大量高铁站建设在距离城区较远的地方，还要开发高铁新区，都是同一个思路下来的结果。在发展过程中，本来想避免高额成本、想获得短期收益，但是结果造成了社会资源的长期浪费，并形成了大量闲置的政府资源，原因往往在于此。

众多孤岛式新区造成的资源浪费显而易见，形成的债务链已经成为地方经济发展的一大负担，对后任政府的施政产生了巨大的压力。解决问题的方法大概有以下几方面的考虑：一是规划新区的时候不要急功近利，要考虑长远的发展；二是算账要考虑到边际效果，新区发展到一定规模后收益会递减；三是选择空间和人口规模不要预估过高，可以把未来的发展机会留给周边的中小城市和小城镇；四是要降低服务业和交通基础设施投入成本，尽量选择距离城市较近的边缘地带发展；五是工业区的发展要开发新的模式，重点是降低各类资源型成本，例如土地补偿成本和拆迁成本，重要的是可以考虑和集体经济组织建立长期合作机制，尽量不走房地产开发补偿建设成本的模式。

往期回顾

本文来源：原子智库

注：本公众号转载文章仅用于分享，不用于任何商业用途。如涉及版权问题，敬请后台联络授权或议定合作，我们会按照版权法规定第一时间为您妥善处理。

————————————

微信编辑：一米阳光